RINNOVAMENTO DIGITALE IN AMBITO PUBBLICO: L’E-PROCUREMENT.

In che modo la Pubblica Amministrazione si procurerà le proprie risorse nel prossimo futuro? Nel rinnovato sistema digitale dell’e-Procurement la risposta alla domanda genera questioni nuove, specialmente sulle procedure ad evidenza pubblica di cui la PA si serve per procurarsi dai soggetti privati forniture di lavori beni e servizi, necessari al perseguimento di interessi pubblici.

Introduzione

Durante la crisi pandemica è stato emanato il decreto del 12 agosto 2021, n. 148, recante “Regolamento recante modalità di digitalizzazione delle procedure dei contratti pubblici”. Sono state introdotte nuove regole, nate come emergenziali, ma che oggi si presentano con carattere stabile. Il regolamento detta la disciplina delle nuove gare telematiche standardizzate. Il nuovo e robusto sistema ha l’obiettivo di tutelare lo sviluppo economico delle imprese che contrattano con la PA per vendere beni e servizi, mediante l’utilizzo di diversi strumenti informatici. Essi rendono le gare più sicure, trasparenti ed efficienti e, allo stesso modo, la collaborazione tra i due soggetti contraenti.

L’evoluzione del sistema di e-Procurement

La riforma digitale dell’Amministrazione ha diverse necessità, una di queste riguarda il rinnovamento informatico della materia di contratti pubblici. Infatti, per la cd. “transizione digitale” della Pubblica Amministrazione, e in particolare la disciplina dell’evidenza pubblica, si dovevano innanzitutto modificare le norme più risalenti e, perciò, inadeguate, del settore. Ci si riferisce al regio decreto n.827 del 1924, in cui si afferma che, tutti i contratti attivi e passivi che producono entrate o uscite alle pubbliche amministrazioni devono avere un procedimento di evidenza pubblica, in quanto soggetti pubblici.  Dapprima il principio pone dei vincoli alle modalità di approvvigionamento della PA, in quanto essa utilizza risorse pubbliche all’interno di un patrimonio che le è stato affidato, e che per questo deve dare conto di come spende, senza distorsioni nell’uso delle stesse.

Col tempo si è considerata l’opportunità di adottare delle regole uniformi per tutti gli Stati membri, per la realizzazione di un mercato interno europeo, dove le imprese europee possono partecipare a tutte le gare, proprio per l’omogeneità delle regole. Risultato di questa idea, è l’attuale disciplina dei contratti pubblici, interamente determinata dal diritto europeo attraverso pacchetti di direttive che hanno progressivamente esteso le norme comunitarie in materia. L’ultimo è datato 2014, recepito in Italia con il “Codice dei contratti pubblici” (d.lgs. 50/2016). In questo decreto è disciplinato il procedimento di scelta del contrante, che deve essere governato da: parità di trattamento, non discriminazione, mutuo riconoscimento, proporzionalità e trasparenza. Tutti principi generali di derivazione europea che devono essere garantiti da parte del soggetto pubblico, nelle diverse procedure di acquisizione. Di conseguenza, le nuove misure per la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione sono adottate nel rispetto di essi.

La materia rinnovata che concerne i contratti pubblici e le gare ad evidenza pubblica prende il nome di “e-Procurement”. Questa ha ad oggetto le procedure elettroniche che sono finalizzate all’acquisizione di risorse. Attività che era già stata avviata da Consip S.p.A. nel 1997 dall’allora Ministero del Tesoro, oggi Ministero dell’Economia e delle Finanze, che ne è l’unico azionista.  Nel giugno 2018 Consip ha redatto un documento sulle “Regole del sistema di e-Procurement delle amministrazioni” promuovendo le tecnologie applicate ai processi con cui le amministrazioni si approvvigionano. Un altro elemento fondamentale per sviluppo tecnologico delle procedure è stato individuato nel necessario potenziamento del database tenuto dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), che raccogliendo tutti i contratti pubblici, coinvolge: da una parte tutte le amministrazioni e, dall’altra, tutti i soggetti fornitori aggiudicatari. La cd. Banca dati Analytics consente di dare risposte a questo tipo di domande: a quali prezzi l’amministrazione ha acquistato quei beni o servizi in un determinato anno? In quali settori?

Il beneficio digitale fornito dalla banca dati, si manifesta proprio nella possibilità di registrare e documentare online una quantità enorme di contratti pubblici e, di conseguenza, lavorare con una grandissima massa di dati aggiornati quotidianamente, come ad esempio: l’oggetto dell’appalto, il valore a base d’asta, la localizzazione geografica di stazioni appaltanti e le procedure scelte. Una modalità operativa del tutto innovativa, caratterizzata da una efficienza/efficacia non raggiungibile con la tradizionale modalità cartacea ed in genere archiviale. 

L’esistenza di un ambiente informatico che ospita in modalità nativa i processi di approvvigionamento consente sia alle stazioni appaltanti che ai fornitori di utilizzare strumenti informatici per acquisti e negoziazioni.

In questo contesto, per garantire una rapida e corretta comunicazione tra il soggetto pubblico e privato che contrattano nel rispetto dei principi comunitari, una delle prime iniziative storicamente intraprese in Italia è stata la predisposizione del Mercato elettronico della pubblica amministrazione (MePA) creato nel 2002 da Consip. Questo è un mercato digitale completamente trasparente che favorisce l’apertura ai due contraenti (venditore e acquirente), che al suo interno devono qualificarsi, dopo un’apposita procedura di certificazione. A seguito di ciò, questo market-place rende disponibili cataloghi di imprese diverse con i loro prezzi annessi, e, mediante ordini diretti a catalogo o tramite richieste di offerte anche nei confronti di un unico fornitore, i due contraenti possano effettuare trattative dirette, veloci e trasparenti.L’utilità di questo mercato però, si presta solo ad acquisti sotto una certa soglia comunitaria.

Per contrastare le difficoltà dell’emergenza Covid, l’esigenza di un’“accelerazione digitale” in questo ambito si è palesata con una urgenza senza precedenti. La contingenza pandemica ha condotto all’adozione del già citato decreto n. 148 del 12 agosto 202,1 recante la regolamentazione delle modalità di digitalizzazione di tutte le procedure di gara. In particolare, delle modalità di acquisto e negoziazione dei contratti pubblici, con l’indicazione di principi e caratteristiche cui tutti i sistemi dovranno uniformarsi. Le nuove procedure regolamentate in forma telematica sono attive oggi grazie alle specifiche tecniche dettate dall’Agenzia per l’Italia digitale (AgID) inserite nel testo. Le norme contenute nel decreto sull’e-Procurement, si distinguono in due ambiti distinti: la fase di pre-aggiudicazione e di post-aggiudicazione. 

Il regolamento interviene specialmente sulla fase di pre-aggiudicazione della gara telematica, prevedendo, in primis,l’obbligo di fornire alcune comunicazioni in modalità telematica. Sono stati introdotti, a questo riguardo: 1) il sistema di e-Notification per la pubblicazione elettronica dei bandi di gara; 2) l’e-Submission, che permette la presentazione elettronica delle offerte di gara con sistemi di sicurezza elettronici; e, infine 3) l’e-Access, che è l’accesso elettronico ai documenti di gara che avviene con l’apertura delle buste tecniche ed economiche. 

Mentre la fase di documentazione è quasi del tutto telematica, quella di post-aggiudicazione (configurata ad esempio nella stipula del contratto) necessita ancora di un importante sviluppo.

La concreta utilità di questo regolamento è immediatamente evidente, anzitutto per gli “appalti elettronici”. La presenza di essi sicuramente migliora l’efficienza dell’amministrazione, in quanto: diminuiscono i costi di gestione, si riduce la durata del ciclo dell’appalto e, soprattutto, in capo ai privati (le imprese) non sono più richiesti eccessivi oneri amministrativi. 

Quest’ultimo punto è agevolato da alcuni strumenti esistenti, in particolare: 1) il documento di gara unico europeo (DGUE) rappresenta la razionalizzazione dell’enorme quantità di documenti che le imprese devono presentare con autodichiarazione in un unico documento per la partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica; 2) il sistema informativo gratuito e-Certis, che aiuta le aziende, consentendo di individuare certificati e attestati più frequentemente richiesti nelle procedure d’appalto alle quali vogliono partecipare. Ad esempio, il sistema metterà in evidenza che se l’impresa deve dimostrare di essere in regola con i contributi previdenziali, dovrà avere il Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC) che rilascia l’Inps, Inail o le casse edili. La prospettiva futura legata a questo strumento sta nella possibilità di mettere direttamente a disposizione nella piattaforma l’insieme di certificati ed attestati. Anche altre piattaforme come 3) il nuovo Sistema Informativo monitoraggio gare (SIMOG) che si sostanzia in una piattaforma tenuta dall’ANAC, è essenziale per svolgere con miglior accuratezza le attività di vigilanza; 4) la banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP) istituita presso l’Autorità di vigilanza per i contratti pubblici (AVCP) dove tutti i contratti vengono riportati e si sa che cosa e da chi le amministrazioni acquistano.

Conclusione

L’ampia gamma d’innovazioni nella governance del settore pubblico offre nuove opportunità, per questo dovrebbero a tutti i costi essere implementate e migliorate. In primo luogo, perché porterebbero ad un taglio sia dei costi della PA che degli oneri per le imprese, e in secondo luogo potrebbero rendere ancora più trasparente l’intero sistema, in quanto tutto risulterebbe interamente tracciabile e, di conseguenza, più sicuro. Attuando intere gare telematiche anche nella fase di post-aggiudicazione dell’e-Procurement, si assicurerebbe il corretto e trasparente funzionamento dell’impianto dei processi amministrativi. Inoltre, l’utilizzo di strumenti informatici per la gestione e aggiudicazione delle gare di appalto pubbliche presenta chiari vantaggi, come il rapido controllo di tutte le informazioni più rilevanti, che vengono registrate digitalmente. A norma dell’articolo 71 del Codice dell’Amministrazione digitale, si attende l’emanazione delle Linee Guida che emanerà l’AgID, sentiti le amministrazioni competenti e il Garante per la protezione dei dati personali. Queste ultime detteranno regole tecniche coordinate con le esigenze richieste dal settore. Si ritiene, tuttavia, che le Linee Guida non saranno pubblicate prima di marzo 2023.

Ciò detto, occorre non ignorare che questo innovato impianto normativo e procedimentale richiede che le infrastrutture informatiche nel nostro Paese siano all’altezza degli obiettivi da raggiungere e che vi sia da parte dei privati e della PA una adeguata preparazione all’utilizzo di tali strumenti. Questa della transizione digitale, tuttavia, è una sfida che il nostro Paese deve affrontare con la massima determinazione, tenuto conto delle enormi ricadute positive che, trasversalmente, si registrerebbero in ambiti diversi (settori produttivi, della formazione, rapporto del cittadino con la pubblica amministrazione, cultura, intrattenimento).

Questo articolo è stato scritto da un’articolista di LegalTech Italia.

Bibliografia

Pedro Bustamante, Meina Cai, Marcela Gomez, Colin Harris, Prashant Krishnamurthy, Wilson Law, Michael J. Madison, Ilia Murtazashvili, Jennifer Brick Murtazashvili, Tymofiy Mylovanov,, Nataliia Shapoval, Annette Vee and Martin Weiss, Government by Code? Blockchain Applications to Public Sector Governance

Gazzetta Ufficciale, DECRETO 12 agosto 2021, n. 148

Agenzia per l’Italia digitale, Documento di gara unico europeo

Agenzia per l’Italia digitale, Linee Guida E-procurement

Edicom.it, Che cos’è l’e-Procurement? Vantaggi e obblighi

Consip S.p.A., Regole del sistema di e-Procurement della Pubblica Amministrazione, Giugno 2018

Anticorruzione.it, Banca dati

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