Strumenti digitali predittivi e ispettivi nell’ambito del contrasto all’evasione fiscale

di Francesca Dossi e Simmaco Riccio 

Lo sviluppo tecnologico ha digitalizzato numerose attività e procedimenti amministrativi, mettendo a disposizione delle autorità pubbliche software e database in grado di raccogliere, registrare e condividere informazioni in modo più celere e sicuro. 
Anche le attività di accertamento del Fisco e le operazioni di contrasto all’evasione ed elusione fiscale hanno tratto beneficio dalla digitalizzazione dei procedimenti amministrativi, mettendo tuttavia in rilievo alcuni aspetti di criticità concernenti l’osservanza dei principi fondamentali informanti l’attività amministrativa, i diritti del contribuente e la tutela della privacy, nella prospettiva di un sempre maggior potenziamento degli strumenti ispettivi e predittivi.

1. Digitalizzazione dei procedimenti amministrativi in ambito fiscale

L’ampia crescita delle capacità tecnologiche dei nostri tempi si è riflessa nel modus operandi della pubblica amministrazione, grazie allo sviluppo di software specifici in grado di agevolare e automatizzare alcuni procedimenti amministrativi, in precedenza affidati alla sola gestione manuale e cartacea.

Tale riflesso si riscontra anche nella digitalizzazione dei procedimenti amministrativi in ambito tributario, a partire dalla creazione di banche dati per l’acquisizione e la conservazione di informazioni relative all’adempimento delle obbligazioni tributarie, le quali favoriscono le attività di controllo e accertamento[1]. Tra queste ricordiamo il sistema di fatturazione elettronica, rivolto a imprese e professionisti con partita iva, che permette di emettere, inviare e recapitare la fattura senza ricorrere alla carta, l’anagrafe tributaria, ossia un archivio in cui sono raccolti, ordinati e elaborati su scala nazionale i dati e le notizie risultanti dalle dichiarazioni e dalle denunce presentate agli uffici dell’amministrazione finanziaria, e l’archivio dei rapporti finanziari, contenente informazioni sui saldi e sui movimenti dei rapporti attivi degli operatori finanziari.[2]

2. Sistemi digitali nel contrasto all’evasione ed elusione fiscale

Oltre che a sistemi di raccolta dati, l’amministrazione finanziaria ha cominciato ad avvalersi di strumenti digitali anche per operazioni di contrasto ai fenomeni di elusione ed evasione fiscale[3]. L’Unione Europea ha, infatti, selezionato il progetto proposto dall’Agenzia delle Entrate “A data driven approach to tax evasion risk analysis in Italy” (“Un approccio basato sui dati per analisi del rischio di evasione fiscale in Italia”) tra le iniziative da sostenere con appositi finanziamenti, all’interno dei programmi europei a supporto delle riforme strutturali in risposta all’emergenza COVID-19[4].

Con tale progetto si prevede un importante potenziamento delle attività di contrasto ai fenomeni di evasione ed elusione fiscale. In particolare, l’obiettivo strategico della nuova iniziativa dell’Agenzia, grazie ai fondi ricevuti dall’UE, con il supporto della Direzione generale per il sostegno alle riforme strutturali (DG Reform) della Commissione europea, e con la collaborazione di Sogei, è di innovare i processi di valutazione del rischio di non-compliance[5].

In sostanza, si provvederà ad introdurre, a sperimentare e ad utilizzare tecniche innovative di network analysis[6], di machine learning e di data visualization, al fine di realizzare un nuovo sistema di supporto ai processi di individuazione dei soggetti ad alto rischio di evasione[7].

3. Criteri per la legittimità dei sistemi digitali predittivi anti – frode 

Il ricorso ad un sistema così evoluto di controllo richiede, tuttavia, un attento bilanciamento tra l’interesse pubblico ad un corretto adempimento in ambito tributario e il diritto individuale alla riservatezza[8], protetto a livello comunitario dal GDPR 2016/679 e nazionale dal Decreto Legislativo 101/2018[9].

Tale bilanciamento risulta ancor più delicato davanti alla prospettiva di un sempre maggior ampliamento degli strumenti digitali di ispezione e controllo a disposizione dell’amministrazione.

A fronte di un possibile incremento della potenzialità invasiva di tali strumenti digitali è opportuno chiedersi quale sia il confine tra legittima attività ispettiva anti – frode e illegittima invasione della sfera personale del singolo.  

In tal senso occorre richiamare i principi enucleati dall’Autorità Garante per la protezione dei dati personali in due distinti pareri, n. 9106360/2019 e n. 9106329/2019, espressi con riferimento a schemi di provvedimento elaborati dell’Agenzia delle Entrate, riguardanti incongruenze riscontrate tra i redditi dichiarati e informazioni trasmesse al Fisco e reali rapporti bancari e finanziari, anche con operatori finanziari all’estero[10]

In tale contesto è stato rilevato che l’elaborazione di modelli predittivi basati su sistemi in grado di individuare in modoautomatizzato la posizione fiscale dei potenziali evasori richiama le problematiche legate, più in generale, ai processi decisionali automatizzati (si pensi, su altro piano, all’attività di profilazione)[11].

Nel caso di apertura di un procedimento che abbia origine dall’applicazione di un modello predittivo, ai fini di una piena osservanza del diritto di difesa del contribuente, infatti, è necessario che gli esiti delle analisi predittive non vengano utilizzati quali presunzione di un atto di evasione fiscale[12]. Essi debbono costituire soltanto un punto di partenza per controlli di merito che, dunque, vanno sempre e comunque effettuati[13].

Nell’impiego di tecnologie nei rapporti fisco – contribuente sono inoltre da richiamare ed enfatizzare altri criteri fondamentali che informano l’attività amministrativa in generale, quali la riserva di legge, il principio di proporzionalità, tassatività (ossia tipizzazione) e trasparenza dell’azione amministrativa[14]. L’osservanza di tali principi deve essere ancora più rigorosa laddove gli strumenti abbiano scopo ispettivo o addirittura presuntivo della posizione fiscale del singolo, soprattutto con riferimento a potenziali atti evasivi o elusivi.

Tra questi principi, quello che può risultare più facilmente compromesso è quello di proporzionalità, in quanto l’invasività dei sistemi di indagine fiscale deve trovare ragione in un giusto contemperamento tra i diritti e gli interessi pubblici e del Fisco e il diritto del singolo al trattamento dei dati personali nel rispetto di scopi legalmente definiti. 

Tale contemperamento deve essere, infatti, prima di tutto perseguito dal legislatore, il quale, nel regolamentare gli strumenti digitali a disposizione dell’amministrazione finanziaria, deve poter definire quali dati, a che scopo e per quanto tempo possono essere conservati, analizzati e utilizzati per fini accertativi e impositivi. Inoltre, nel caso di sistemi predittivi, deve essere individuata legalmente la portata invasiva degli stessi, con la previa indicazione del fine perseguito e dei dati oggetto del rilevamento algoritmico, e la necessaria precisazione della non esaustività degli esiti da questo derivanti. 

È prezioso, infatti, che l’affannoso contrasto all’elusione ed evasione fiscale non sfoci nell’incardinamento di attività amministrative in processi esclusivamente automatizzati e imperniati su calcoli matematici. 

L’elaborazione del dato rilevato che, nel caso dei sistemi predittivi, appartiene ad un precedente, deve poter limitarsi all’indicazione di una concordanza statistica che funga da supporto per una valutazione integrativa nel merito del caso concreto. 

4. Profili di legittimità nella prospettiva di un potenziamento dei sistemi di contrasto all’evasione: il caso di poteri ispettivi sui social network

Si pensi, inoltre, all’eventualità in cui l’Amministrazione si avantaggi di fonti aperte, tra cui i profili social network dei contribuenti interessati dall’attività accertativa, al fine di verificare, attraverso mere presunzioni, la veridicità di informazioni ufficialmente ricevute dal contribuente in merito, ad esempio, all’imponibile[15].

Tale eventualità è stata prospettata in una circolare della Guardia di Finanza del 2017 (n. 1/2018) con espresso riferimento alla possibilità di cercare “elementi utili non risultanti dalle banche dati” con “particolare attenzione alla consultazione delle fonti aperte (articoli stampa, siti internet, social network) al fine di acquisire ogni utile elemento di conoscenza sul contribuente da sottoporre a controllo e sull’attività da questi esercitata”[16].

Tale prospettiva non ha sinora condotto a provvedimenti concreti in merito, ma i propositi rafforzativi del contrasto all’evasione sembrano trovare riscontro anche nell’ambito della riforma dell’amministrazione fiscale inserita nel documento predisposto a dicembre 2021 dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, in attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza[17].

Già in occasione dell’approvazione della legge di bilancio del 2020, volto all’inasprimento del contrasto all’evasione fiscale, si paventava un avvicinamento al modello approvato dal Consiglio Costituzionale francese lo stesso anno[18]. Tale modello normativo consente all’Amministrazione finanziaria francese di avvalersi anche delle fonti aperte di cui sopra (tra cui profili social network) quali fonte di indizi e impulso per attività di accertamento[19].

Ci si domanda se e in che misura tali strumenti ispettivi potrebbero considerarsi costituzionalmente legittimi e conformi a principi legali informanti l’attività amministrativa e il sistema della privacy nel contesto italiano. Discutibile è soprattutto l’attendibilità delle informazioni rinvenute sui profili in questione e l’utilizzabilità di queste come fondamento per formulare presunzioni in merito a fattispecie elusive ed evasive.

Si pensi al caso in cui su tali piattaforme si riscontrino dichiarazioni e materiale fotografico attestanti, in via ipotetica e presuntiva, una disponibilità patrimoniale superiore rispetto a quella dichiarata al Fisco.

In che misura potrebbero essere ritenute affidabili tali informazioni, considerata la non accertabilità delle stesse attraverso il medesimo canale, ossia il social network di riferimento?

Inoltre, in caso di indagini effettuate su contenuti privati, condivisi dai singoli sui propri profili, naturalmente per finalità altre rispetto a quelle consapevolmente informative del proprio stato patrimoniale nei confronti di autorità pubbliche, viene in considerazione la tutela della sfera privata ai sensi del Regolamento 2016/679, nonché del corrispondente Decreto Legislativo 101/2018, posti a tutela della privacy. 

Seppur l’utente, con la scelta di mantenere un profilo social network aperto, abbia già rinunciato in larga parte alla tutela della riservatezza delle informazioni pubblicate, le quali, in quanto – per l’appunto – pubbliche, potrebbero legittimamente essere acquisite anche dalla Pubblica Amministrazione, discutibile risulta non tanto la presa d’atto, tout court, di tali contenuti da parte della PA, bensì il loro utilizzo a fini accertativi e presuntivi. 

Al pari di quanto osservato con riferimento agli algoritmi, anche con riguardo agli strumenti di indagine su piattaforme social è opportuno richiamare la riserva di legge e il principio di trasparenza dell’azione amministrativa. 

Tali principi risulterebbero compromessi nel caso di acquisizione e utilizzo di informazioni “incerte” su profili social dei contribuenti per formulare presunzioni riguardo l’ampiezza patrimoniale e conseguentemente circa fattispecie elusive o evasive.

In primis verrebbe meno la trasparenza di tale attività, in quanto il contribuente verrebbe colto in un’attività privata ad altro finalizzata, senza la consapevolezza di star muovendosi nel perimetro di un accertamento amministrativo. 

Le attività di accertamento dovrebbero rimanere al contrario entro un confine legalmente stabilito, che vede il contribuente e il fisco in un rapporto dialettico consapevole, ad armi pari e in pieno rispetto del diritto di difesa del primo. 

5. Osservazioni conclusive

Le attività di accertamento non dovrebbero, pertanto, essere tradotte automaticamente nell’emanazione di atti impositivi, ma, eventualmente, essere inserite in un processo più ampio che dovrebbe fondarsi nel rispetto del principio del contraddittorio e della collaborazione e buona fede tra amministrazione fiscale e contribuente, come fissati nello Statuto dei diritti del contribuente.

Anche laddove il legislatore disciplinasse in maniera più puntuale l’utilizzo di strumenti digitali da parte dell’amministrazione per finalità anti-elusive e anti-evasive, è difficile pensare che tali sistemi possano, per quanto potenziati, aggirare i principi fondamentali informanti le attività dichiarative del contribuente e quelle accertative dell’amministrazione, anche nell’ottica di un più efficace contrasto all’evasione fiscale. Si dovranno, in tal modo, prevenire e contrastare, in tempi sempre più rapidi, fenomeni evasivi ed elusivi, messi in essere mediante la realizzazione di strutture societarie e schemi transazionali anche complessi, le frodi IVA, anche intracomunitarie, l’utilizzo indebito di crediti d’imposta e di altre agevolazioni, senza, senza tuttavia, ledere la tutela del legittimo affidamento e il diritto di difesa del contribuente, i quali risultano pienamente realizzabili solo nell’ambito di procedimenti amministrativi trasparenti. 

Questo articolo è stato scritto da un’articolista di LegalTech Italia, partner di DirittoConsenso.

Bibliografia / Sitografia:

Contrino A., Banche dati tributarie, scambio di informazioni tra autorità fiscali e protezione dei dati personali: quali diritti per i contribuenti?, in Rivista di Diritto Tributario online, 29 maggio 2019.

Fatture e corrispettivi, sito web dell‘Agenzia delle entrate, https://www.agenziaentrate.gov.it

Anagrafe tributaria in GlossarioFisco oggi, Rivista online dell’Agenzia delle Entrate, https://www.fiscooggi.it

Archivio dei rapporti con operatori finanziari, sito web dell’Agenzia delle entrate, https://www.agenziaentrate.gov.it

Audizione del Direttore dell’Agenzia delle entrate, Avv. Ernesto Maria Ruffini, in Progetti di digitalizzazione e innovazione tecnologica del settore fiscale, Roma, 4 marzo 2021, pagina web dell’Agenzia delle Entrate.

Farri F., a cura di G. Maisto, Digitalizzazione dell’amministrazione finanziaria e diritti dei contribuenti, in Rubrica di diritto tributario internazionale e comparato, fascicolo 6/2020. 

Purpura A., Digitalizzazione, tecnologizzazione e diritto tributario. Prospettive di una difficile (ma possibile) sinergia, in Rivista di Diritto Tributario online, 22 luglio 2020.

Chizzola E., Modelli predittivi antievasionevia libera del Garante Privacy, in La Settimana Fiscale, 30 agosto 2019.

Martora M., Privacy e lotta all’evasione, novità della Legge di bilancio 2020 e criticitàNuove tecnologie, fonti aperte, social network, algoritmi e Google Earth. L’esperienza francese. Criticità e parere espresso dal Garante, Altalex.com, 25 febbraio 2020.

Digitalizzazione del settore fiscale: l’audizione di Ruffiniwww.iposa.it, 4 marzo 2021.


[1] Contrino A., Banche dati tributarie, scambio di informazioni tra autorità fiscali e protezione dei dati personali: quali diritti per i contribuenti?, in Rivista di Diritto Tributario online, 29 maggio 2019, punto 1.  

[2] Fatture e corrispettivi, sito web dell‘Agenzia delle entratehttps://www.agenziaentrate.gov.it/; Anagrafe tributaria in GlossarioFisco oggi, Rivista online dell’Agenzia delle Entrate, https://www.fiscooggi.itArchivio dei rapporti con operatori finanziari, sito web dell’Agenzia delle entrate, https://www.agenziaentrate.gov.it/

[3] Contrino A., Banche dati tributarie, scambio di informazioni tra autorità fiscali e protezione dei dati personali: quali diritti per i contribuenti?, in Rivista di Diritto Tributario online, 29 maggio 2019, punto 1.

[4] Audizione del Direttore dell’Agenzia delle entrate, Avv. Ernesto Maria Ruffini, in Progetti di digitalizzazione e innovazione tecnologica del settore fiscale, Roma, 4 marzo 2021, pagina web dell’Agenzia delle Entrate, art. 7.

[5] Ibidem. 

[6] È il caso, in particolare, della tecnologia blockchain, la quale, in virtù del funzionamento dei suoi algoritmi, può consentire un controllo dell’effettività e veridicità delle operazioni effettuate in rete da parte degli operatori economici.  In virtù del sistema di doppio controllo e della tracciabilità di ogni operazione in tempo reale di cui è dotato, il meccanismo blockchain garantisce maggior trasparenza nelle operazioni effettuate in rete. La tecnologia blockchain consente pertanto di eseguire attività di revisione e costante monitoraggio in tempo reale in un sistema di condivisione, il quale favorisce il dialogo tra autorità amministrative, potenziando il contrasto alle attività fraudolente.

[7] Audizione del Direttore dell’Agenzia delle entrate, Avv. Ernesto Maria Ruffini, Progetti di digitalizzazione e innovazione tecnologica del settore fiscale, Roma, 4 marzo 2021.

[8] Farri F., a cura di G. Maisto, Digitalizzazione dell’amministrazione finanziaria e diritti dei contribuenti, in Rubrica di diritto tributario internazionale e comparato, fascicolo 6/2020, par. 2.2. 

[9] Purpura A., Digitalizzazione, tecnologizzazione e diritto tributario. Prospettive di una difficile (ma possibile) sinergia, in Rivista di Diritto Tributario online, 22 luglio 2020, par. 2.

[10] Chizzola E., Modelli predittivi antievasionevia libera del Garante Privacy, in La Settimana Fiscale, 30 agosto 2019.

[11] Chizzola E., Modelli predittivi antievasionevia libera del Garante Privacy, in La Settimana Fiscale, 30 agosto 2019.

[12] Farri F., a cura di G. Maisto, Digitalizzazione dell’amministrazione finanziaria e diritti dei contribuenti, in Rubrica di diritto tributario internazionale e comparato, fascicolo 6/2020, par. 2.3. 

[13] Ibidem, par. 3.2.

[14] Ibidem, par. 2.3.

[15] Martora M., Privacy e lotta all’evasione, novità della Legge di bilancio 2020 e criticitàNuove tecnologie, fonti aperte, social network, algoritmi e Google Earth. L’esperienza francese. Criticità e parere espresso dal Garante, Altalex.com, 25 febbraio 2020.

[16] Ibidem. 

[17] Digitalizzazione del settore fiscale: l’audizione di Ruffiniwww.iposa.it, 4 marzo 2021. 

[18] Martora M., Privacy e lotta all’evasione, novità della Legge di bilancio 2020 e criticitàNuove tecnologie, fonti aperte, social network, algoritmi e Google Earth. L’esperienza francese. Criticità e parere espresso dal Garante, Altalex.com, 25 febbraio 2020.

[19] Martora M., Privacy e lotta all’evasione, novità della Legge di bilancio 2020 e criticitàNuove tecnologie, fonti aperte, social network, algoritmi e Google Earth. L’esperienza francese. Criticità e parere espresso dal GaranteAltalex.com, 25 febbraio 2020.

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